Zakres oraz szybkość zmian legislacyjnych, jakie wprowadza polski ustawodawca przy okazji tworzenia regulacji prawnej związanej z epidemią wirusa SARS-COV-2, nieustannie są przedmiotem powszechnej krytyki środowiska prawniczego. Przykładem takiej kontrowersyjnej zmiany legislacyjnej, był wprowadzony przepisem art. 15zzr ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw z dnia 31 marca 2020 r. (zwanej dalej: „ustawą COVID”), okres spoczywania biegu przedawnienia karalności i przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa, przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia. Mimo, że przepis ten już nie obowiązuje (został uchylony na mocy ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 z dnia 14 maja 2020 r.) – problem pozostał z uwagi na biegnące nadal okresy przedawnienia, a także z uwagi na planowany powrót do powyższego rozwiązania – o czym będzie mowa w niniejszym artykule.
Przypominamy, że stan zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 – wywołującym chorobę COVID-19 – został ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego.
Następnie, z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego), a w jego miejsce został ogłoszony, aż do odwołania, stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). Natomiast komentowany przepis art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID wprowadzający spoczywanie okresu przedawnienia wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r.
Pojawia się zatem pytanie, który dzień należy uznać za dzień rozpoczęcia, a który za dzień zakończenia spoczywania okresu przedawnienia karalności i wykonania kary?
Zgodnie z analizą orzecznictwa sądów administracyjnych, odnośnie daty, od której nastąpił skutek art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, czyli także daty początkowej spoczywania okresu przedawnienia, wyrażono sprzeczne poglądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Bk 177/20) wskazał, że przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., jednakże wynika z niego, że zarówno nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązywało w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 225/20) wskazano, że jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających przepisowi art. 15zzr ust. 1 ustawy
COVID charakter retroaktywny, przepisem tym objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu).
Dodatkowo pokreślić należy, że omawiany problem rozpatrywany jest na gruncie regulacji prawa karnego, w której zwraca się uwagę na doniosłość zasady niedziałania praw wstecz (łac. lex retro non agit). Jednym z argumentów przemawiających za uznaniem, że początku spoczywania okresu przedawnienia należy upatrywać w momencie wejścia w życie ustawy COVID, a nie wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego (które miało miejsce wcześniej), jest właśnie obowiązek przestrzegania zasady lex retro non agit. Choć Konstytucja RP nie wyraża uniwersalnego zakazu działania prawa wstecz, a zakaz taki explicite odnosi się tylko do zasady odpowiedzialności karnej (art. 42 ust. 1 Konstytucji), tym niemniej wywodzony jest on z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady zaufania obywatela do państwa. Mimo pewnej niekiedy dopuszczalności działania ustawy wstecz, w omawianym przypadku nie może to mieć miejsca z uwagi na pogorszenie sytuacji jednostki oraz rozszerzenia w czasie jej odpowiedzialności karnej. Za początkową datę spoczywania okresu przedawnienia winien zostać zatem uznany dzień 31 marca 2020 r., tj. dzień ogłoszenia ustawy COVID. Natomiast okres końcowy spoczywania okresu przedawnienia karalności i wykonania kary wydaje się być określony wprost przez ustawodawcę, choć i w tym przypadku nie obyło się bez wątpliwości interpretacyjnych. Otóż z literalnego brzmienia przepisu art. 68 ust. 5 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 z dnia 14 maja 2020 r., uchylającej m.in. przepis art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID, wynika, że: „Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpoczyna się bieg przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa, przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia”. W doktrynie podnoszone są głosy krytyczne wobec takiego sformułowania przepisu podkreślające, że nie odniesiono się w nim do art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID, który zawieszał bieg terminów przedawnienia. W konsekwencji, „prowadzić może zatem do wykładni ad absurdum, że przedawnienie karalności oraz wykonania kary wszystkich przestępstw kiedykolwiek popełnionych zaczyna biec na nowo po wejściu tego przepisu w życie. Celem ustawodawcy natomiast niewątpliwie było odmrożenie z dniem 16 maja 2020 r. zawieszonych na podstawie art. 15zzr ust.
6 ustawy COVID terminów przedawnienia. Terminy przedawnienia wstrzymane, których bieg jeszcze nie rozpoczął się przed 31 marca 2020 r., rozpoczęły bieg na nowo. Natomiast terminy, które zaczęły biec jeszcze przed tą datą, a ich bieg uległ zawieszeniu, biegną nie od nowa, ale kontynuują swój bieg.”. (red. K. Szmid/A. Mordasewicz/B. Szczepkowska. Ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Komentarz 2020, wyd. 1). Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia 23.09.2020 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. przepis art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Z chwilą uchylenia, wskazany w tym przepisie bieg terminów przedawnienia, które spoczywały w okresie zawieszenia, rozpoczął dalszy bieg. Natomiast art. 68 ust. 5 ustawy dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 odnieść należy jedynie do sytuacji, w której w okresie obowiązywania art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 w ogóle nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia. Zatem spoczywanie okresu przedawnienia karalności i wykonania kary zakończyło się w dniu 16 maja 2020 r.
Pomimo, że powyższa regulacja już nie obowiązuje, to problem w najbliższym czasie powróci z uwagi na trwające obecnie prace nad ponownym wprowadzeniem okresu spoczywania przedawnienia karalności i wykonania kary. Zgodnie z treścią art. 3 Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw z dnia 8 stycznia 2021 r. (RPU IX, poz. 867): „W ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) po art. 15zzr dodaje się art. 15zzr1 w brzmieniu: ,,Art. 15 zzr1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w terminie 6 miesięcy po dniu ich odwołania, nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe.”.
Powyższe zmiany legislacyjne ocenić należy negatywnie, bowiem terminy przedawnienia karalności i tak obecnie nie są przecież krótkie: od 5 do 30 lat w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego oraz od 1 roku do 3 lat w przypadku przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego (art. 101 k.k.), a także od 10 do 30 lat w przypadku przedawnienia wykonania kary (art. 103 k.k.). Warto pamiętać, że do terminów przedawnienia karalności z art. 101 § 1 k.k. najczęściej należy dodać 10 lub 5 lat, co wynika z art. 102 k.k. Spoczywanie biegu przedawnienia jest explicite określone w art. 104 k.k., a wyłączenie jego biegu w art. 105 k.k. Należy także wskazać, że wprowadzenie powyższej zmiany utrudni prawidłowe obliczanie sądom przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary, a żaden obywatel na pewno sam już nie będzie mógł tego uczynić.